Fra­gen und Ant­wor­ten zum Urteil

1. Wel­che Fol­gen hat die Ent­schei­dung zur Stich­wahl für die anste­hen­den Kom­mu­nal­wah­len? Durch die Ent­schei­dung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs, dass das Ände­rungs­ge­setz zum Kom­mu­nal­wahl­ge­setz NRW teil­wei­se mit der Lan­des­ver­fas­sung unver­ein­bar und nich­tig ist, tritt auto­ma­tisch die vor­her­ge­hen­de, bis zum 31. August 2019 gel­ten­de Fas­sung des § 46c Kom­mu­nal­wahl­ge­setz NRW wie­der in Kraft. Danach muss eine Stich­wahl durch­ge­führt wer­den, wenn von meh­re­ren Bewer­bern und Bewer­be­rin­nen im ers­ten Wahl­gang kei­ner mehr als die Hälf­te der gül­ti­gen Stim­men erhält.

2. War­um hat der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof die Abschaf­fung der Stich­wahl im Jahr 2009 für ver­fas­sungs­ge­mäß erklärt und nun als ver­fas­sungs­wid­rig bewertet?

Ob eine ein­stu­fi­ge Wahl mit ein­fa­cher Mehr­heit den kom­mu­na­len Haupt­ver­wal­tungs­be­am­tin­nen und ‑beam­ten die erfor­der­li­che demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­leiht, kann nicht ein für alle Mal abs­trakt beur­teilt wer­den, son­dern hängt von den jewei­li­gen nor­ma­ti­ven und tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­sen ab. Die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on wird inso­weit ins­be­son­de­re durch den Umfang der Wahl­be­tei­li­gung und den Zustim­mungs­grad beein­flusst. Im Urteil vom 26. Mai 2009 hat der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof die dama­li­ge Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers gebil­ligt. Die aktu­el­le Pro­gno­se genügt nach Auf­fas­sung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs hin­ge­gen nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, weil maß­geb­li­che Tat­sa­chen nicht ein­be­zo­gen wor­den sind. Der Gesetz­ge­ber hat die zuneh­men­de Zer­split­te­rung der Par­tei­en­land­schaft nicht in den Blick genom­men. Die­se kann dazu füh­ren, dass zukünf­tig mit einem rele­van­ten Anstieg der Zahl der kom­mu­na­len Haupt­ver­wal­tungs­be­am­tin­nen und ‑beam­ten zu rech­nen ist, die ledig­lich mit – unter Umstän­den nied­ri­gen – rela­ti­ven Mehr­hei­ten gewählt wer­den. Die Berück­sich­ti­gung die­ses Umstands wäre nach Auf­fas­sung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs auch ohne wei­te­res mög­lich gewe­sen. Ob sich der Gesetz­ge­ber bei hin­rei­chen­der Ein­be­zie­hung die­ses Pro­gno­se­fak­tors eben­falls für eine Abschaf­fung der Stich­wah­len ent­schie­den hät­te, spielt kei­ne Rol­le. Nicht das Ergeb­nis der Pro­gno­se, son­dern das Pro­gno­se­ver­fah­ren ver­fehlt die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anforderungen.

3. Wel­che Bedeu­tung hat das Son­der­vo­tum zur Stichwahl?

Seit dem 1. Juli 2017 kön­nen die Mit­glie­der ihre in der Bera­tung ver­tre­te­ne abwei­chen­de Mei­nung zu der Ent­schei­dung in einem soge­nann­ten Son­der­vo­tum nie­der­le­gen. Von die­ser Mög­lich­keit haben – nur in Bezug auf die Ent­schei­dung zur Abschaf­fung der Stich­wahl – drei Rich­ter und Rich­te­rin­nen des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs Gebrauch gemacht. Sie sind ins­be­son­de­re der Ansicht, dass die die Ent­schei­dung inso­weit tra­gen­de Mehr­heit dem Zustim­mungs­grad gegen­über der Wahl­be­tei­li­gung eine zu gro­ße Bedeu­tung bei­mes­se. Der Gesetz­ge­ber habe auf einer hin­rei­chend fun­dier­ten und aktu­el­len Grund­la­ge sei­ne Pro­gno­se zur demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on der kom­mu­na­len Haupt­ver­wal­tungs­be­am­tin­nen und ‑beam­ten getrof­fen. Die­se Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers wer­de unter Berück­sich­ti­gung sei­nes Pro­gno­se­spiel­raums und der ent­spre­chend gebo­te­nen zurück­hal­ten­den ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gerecht.

4. Was hat der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof zur Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke entschieden?

Es ist zwar ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den, dass bei der – für die Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke maß­geb­li­chen – Berech­nung der Ein­woh­ner­zahl nur Deut­sche und EU-Aus­län­der und EU-Aus­län­de­rin­nen zu berück­sich­ti­gen sind. Die pau­scha­le Abwei­chungs-Ober­gren­ze von 25% bezo­gen auf die durch­schnitt­li­che Ein­woh­ner­zahl der Wahl­be­zir­ke darf aller­dings nicht ohne Wei­te­res ange­wandt wer­den, son­dern bedarf der beschrän­ken­den, soge­nann­ten ver­fas­sungs­kon­for­men Auslegung.

5. War­um müs­sen Wahl­be­zir­ke annä­hernd gleich groß sein?

Jede Stim­me im Gemein­de­ge­biet muss annä­hernd gleich viel Gewicht haben (soge­nann­te Wahl­rechts­gleich­heit). Dies folgt auch aus dem Grund­satz der Chan­cen­gleich­heit der Kan­di­da­tin­nen und Kan­di­da­ten. Wenn es gro­ße Unter­schie­de bei den Wahl­be­zirks­grö­ßen inner­halb einer Kom­mu­ne gibt, sind in einem Wahl­be­zirk deut­lich weni­ger Stim­men erfor­der­lich, um ein Man­dat zu errin­gen, als in einem ande­ren. Dem­entspre­chend hät­ten die Wahl­be­rech­tig­ten der jewei­li­gen Wahl­be­zir­ke unter­schied­lich gro­ßen Ein­fluss auf die per­so­nel­le Zusam­men­set­zung des Rates bzw. des Kreistags.

6. Was bedeu­tet die ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung in der Pra­xis für die Kommunen?

Eine Abwei­chung von bis zu 15% bezo­gen auf die Ein­woh­ne­rin­nen und Ein­woh­ner mit deut­scher Staats­an­ge­hö­rig­keit bzw. der Staats­an­ge­hö­rig­keit eines EU-Mit­glied­staa­tes ist in der Regel unproblematisch.

Eine Abwei­chung von mehr als 15% bei einem Wahl­be­zirk ist dann unpro­ble­ma­tisch, wenn die­se bei Berück­sich­ti­gung nur der Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten im Ver­hält­nis zur durch­schnitt­li­chen Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten unter oder bei 15% liegt.

Ergibt sich auch bei Betrach­tung (nur) der Wahl­be­rech­tig­ten eine Abwei­chung von mehr als 15%, kann dies zur Wah­rung räum­li­cher Zusam­men­hän­ge gerecht­fer­tigt sein. Hin­ter die­sem Aspekt müs­sen aber ver­fas­sungs­recht­li­che Zie­le ste­hen, die der Wahl­rechts- und Chan­cen­gleich­heit ver­gleich­ba­res Gewicht besit­zen. Dies kön­nen etwa die Erleich­te­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen den Wäh­lern sowie mit den Man­dats­be­wer­bern und damit die För­de­rung der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung sein. Die­ser Aspekt dürf­te aber nur bei weit aus­ein­an­der lie­gen­den Ort­schaf­ten in einer groß­flä­chi­gen Gebiets­kör­per­schaft zum Tra­gen kom­men. Zudem kommt in Betracht, im länd­li­chen Bereich auf gewach­se­ne Orts­struk­tu­ren Rück­sicht zu neh­men, um die Wahl­be­reit­schaft zu erhö­hen. Inner­halb die­ses Rah­mens kön­nen auch Inte­gra­ti­ons­vor­gän­ge Ein­gang in die Gewich­tung finden.

Eine pau­scha­lie­ren­de Anwen­dung der 25%-Klausel, etwa aus Grün­den der Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung oder der blo­ßen leich­te­ren Zuord­nung des Wahl­be­zirks zu einem Wohn­ge­biet, ist unzu­läs­sig. Ein Rück­griff auf die 25%-Abweichungsklausel ist daher in einer Groß­stadt jeden­falls dann ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den, wenn es ohne wei­te­res mög­lich ist, durch die Ein­be­zie­hung angren­zen­der Stra­ßen­zü­ge oder ein­zel­ner klei­ne­rer Stadt­quar­tie­re zu annä­hernd gleich gro­ßen Wahl­be­zir­ken zu gelangen.

Die tra­gen­den Erwä­gun­gen für die Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke sind vom Wahl-aus­schuss trans­pa­rent und nach­voll­zieh­bar zu doku­men­tie­ren. Wird die 15%-Grenze über­schrit­ten, sind ins­be­son­de­re die dafür her­an­ge­zo­ge­nen Recht­fer­ti­gungs­grün­de zu erläutern.

7. War­um kön­nen bei der Berech­nung der Ein­woh­ner­zahl der Wahl­be­zir­ke Aus­län­der aus Nicht-EU-Staa­ten außen vor bleiben?

Das Gebot der Bil­dung mög­lichst gleich gro­ßer Wahl­be­zir­ke bezieht sich grund­sätz­lich auf die Zahl der dort leben­den Wahl­be­rech­tig­ten, weil nur die­se aus­schlag­ge­bend dafür ist, ob die Stim­men in den ver­schie­de­nen Wahl­be­zir­ken annä­hernd gleich viel Gewicht haben. Bei der Kom­mu­nal­wahl sind nur Deut­sche und EU-Aus­län­der und EU-Aus­län­de­rin­nen wahlberechtigt.

8. Ist die Berück­sich­ti­gung der unter 16-Jäh­ri­gen zuläs­sig, obwohl die­se eben­falls nicht wahl­be­rech­tigt sind?

Die gesetz­li­che Vor­ga­be, wonach die Kom­mu­nen bei der Berech­nung der Ein­woh­ner­zahl die eben­falls nicht wahl­be­rech­tig­ten unter 16-jäh­ri­gen Ange­hö­ri­gen von EU-Staa­ten zu berück­sich­ti­gen haben, ist unter den gege­be­nen Umstän­den ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich. Anders wäre dies mög­li­cher­wei­se zu sehen, wenn inso­weit eine erheb­lich unglei­che Ver­tei­lung inner­halb der Gemein­den bzw. Krei­se in Nord­rhein-West­fa­len vor­lä­ge. Dafür ist aber nichts ersicht­lich. Bei weit­ge­hend gleich­mä­ßi­ger Ver­tei­lung der unter 16-Jäh­ri­gen ist in allen Wahl­be­zir­ken annä­hernd die­sel­be Stim­men­zahl erfor­der­lich, um ein Man­dat zu errin­gen. Aller­dings haben die Kom­mu­nen bei der kon­kre­ten Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke die Pflicht, die­sen Umstand gege­be­nen­falls zu berücksichtigen.

Akten­zei­chen: VerfGH 35/19