Abschaf­fung der Stich­wahl verfassungswidrig

In dem von 83 Abge­ord­ne­ten des Land­tags ein­ge­lei­te­ten Ver­fah­ren der Nor­men­kon­trol­le hat der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof für das Land Nord­rhein-West­fa­len in Müns­ter heu­te ent­schie­den, dass die Abschaf­fung der Stich­wah­len bei Bür­ger­meis­ter- und Land­rats­wah­len gegen Grund­sät­ze des demo­kra­ti­schen Rechts­staats ver­stößt. Mit der Lan­des­ver­fas­sung ver­ein­bar ist hin­ge­gen die Neu­re­ge­lung zur Grö­ße der Wahl­be­zir­ke für die Wah­len zu den Räten und Kreis­ta­gen. Die Vor­ga­ben zur Abwei­chungs­to­le­ranz bei der Wahl­be­zirks­grö­ße müs­sen aber ein­schrän­kend aus­ge­legt werden.

Sach­ver­halt

Im Jahr 2007 wur­de die Stich­wahl bei den Bür­ger­meis­ter- und Land­rats­wah­len erst­mals abge­schafft. Dies war nach der Ent­schei­dung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs aus dem Jahr 2009 auf der Basis der vom Gesetz­ge­ber zu die­sem Zeit­punkt zugrun­de geleg­ten Ver­hält­nis­se mit der Lan­des­ver­fas­sung ver­ein­bar. Nach der Wie­der­ein­füh­rung der Stich­wahl im Jahr 2011 wur­de das Wahl­ver­fah­ren durch Ände­rung des § 46c des Kom­mu­nal­wahl­ge­set­zes NRW erneut als ein­stu­fi­ge Wahl mit rela­ti­ver Mehr­heit ausgestaltet.

Zur Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke sah die bis­he­ri­ge Rege­lung in § 4 Abs. 2 Kom­mu­nal­wahl­ge­setz NRW unter ande­rem vor, dass die Ein­woh­ner­zahl in einem Wahl­be­zirk nicht mehr als 25 vom Hun­dert von der durch­schnitt­li­chen Ein­woh­ner­zahl der Wahl­be­zir­ke im Wahl­ge­biet nach oben oder unten abwei­chen darf. Die Vor­schrift wird nun­mehr ergänzt durch die Vor­ga­be, dass bei der Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl unbe­rück­sich­tigt bleibt, wer nicht Deut­scher im Sin­ne von Arti­kel 116 Abs. 1 des Grund­ge­set­zes ist oder nicht die Staats­an­ge­hö­rig­keit eines ande­ren Mit­glied­staa­tes der Euro­päi­schen Uni­on besitzt.

Die Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler mach­ten im Wesent­li­chen gel­tend, die erneu­te Abschaf­fung der Stich­wahl zuguns­ten einer ein­stu­fi­gen Wahl mit rela­ti­ver Mehr­heit sowie die Neu­re­ge­lung zur Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke ver­letz­ten das Demo­kra­tie­prin­zip und die Chan­cen­gleich­heit der poli­ti­schen Par­tei­en. Im Hin­blick auf die Stich­wahl lie­ge ins­be­son­de­re ein Ver­stoß gegen die dem Gesetz­ge­ber auf­ge­ge­be­ne Begrün­dungs- und Beob­ach­tungs­pflicht vor.

Wesent­li­che Erwä­gun­gen des Verfassungsgerichtshofs

In der münd­li­chen Urteils­be­grün­dung führ­te die Prä­si­den­tin des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs Dr. Ricar­da Brandts unter ande­rem aus:

Die Abschaf­fung der Stich­wahl sei nicht mit der Lan­des­ver­fas­sung ver­ein­bar. Für die Fra­ge, ob die Bür­ger­meis­ter- und Land­rats­wah­len den Gewähl­ten eine hin­rei­chen­de demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­mit­tel­ten, sei neben der Wahl­be­tei­li­gung der erreich­te Zustim­mungs­grad von Bedeu­tung. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung hän­ge inso­weit von den zugrun­de lie­gen­den nor­ma­ti­ven und tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­sen ab. Je höher der zu erwar­ten­de Anteil der obsie­gen­den Kan­di­da­tin­nen und Kan­di­da­ten sei, die im ein­zi­gen Wahl­gang ledig­lich eine weit von der abso­lu­ten Mehr­heit ent­fern­te rela­ti­ve Mehr­heit erreich­ten, umso mehr sei das demo­kra­ti­sche Prin­zip der Mehr­heits­wahl tan­giert. Die dies­be­züg­li­che Beur­tei­lung sei grund­sätz­lich Sache des Gesetz­ge­bers, vom Ver­fas­sungs­ge­richts­hof aber dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob sie auf einer voll­stän­di­gen tat­säch­li­chen und recht­li­chen Grund­la­ge beru­he. Gemes­sen dar­an ver­feh­le die Pro­gno­se des Gesetz­ge­bers, die ein­stu­fi­ge Direkt­wahl der kom­mu­na­len Haupt­ver­wal­tungs­be­am­ten und ‑beam­tin­nen mit rela­ti­ver Mehr­heit füh­re zu einer Stär­kung demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on, die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Es feh­le an einer Ein­be­zie­hung rele­van­ter Tat­sa­chen. Der Gesetz­ge­ber habe sich dar­auf beschränkt, die ver­gan­ge­nen Kom­mu­nal­wah­len im Hin­blick auf die Wahl­be­tei­li­gung und die Bedeu­tung der Stich­wahl sta­tis­tisch aus­zu­wer­ten, ohne die in die­sem Zusam­men­hang bedeut­sa­me zuneh­men­de Zer­split­te­rung der Par­tei­en­land­schaft zumin­dest in den Blick zu neh­men. Dies fal­le umso mehr ins Gewicht, als die­se Ent­wick­lung des Par­tei­en­we­sens den Gesetz­ge­ber mit den Stim­men von CDU, SPD und Bünd­nis 90/​Die Grü­nen bereits im Jahr 2016 ver­an­lasst hat­te, eine Sperr­klau­sel für Rats- und Kreis­tags­wah­len in Höhe von 2,5% auf Ver­fas­sungs­ebe­ne ein­füh­ren zu wollen.

Die von den Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­lern eben­falls ange­grif­fe­ne Neu­re­ge­lung, wonach nur Deut­sche sowie EU-Aus­län­der und EU-Aus­län­de­rin­nen bei der Berech­nung der Ein­woh­ner­zahl der ein­zel­nen Wahl­be­zir­ke berück­sich­tigt wer­den, sei mit der Lan­des­ver­fas­sung ver­ein­bar. Sie füh­re zu einer ver­bes­ser­ten Rea­li­sie­rung der Wahl­rechts- und Chan­cen­gleich­heit, die grund­sätz­lich eine Ein­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in gleich gro­ße Wahl­krei­se aus­ge­hend von der Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten gebie­te. Die mit die­ser Neu­re­ge­lung im Zusam­men­hang ste­hen­de Bestim­mung zur zuläs­si­gen Abwei­chungs­to­le­ranz bei der Ein­tei­lung der Wahl­be­zir­ke von bis zu 25% bedür­fe der ein­schrän­ken­den, soge­nann­ten ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung: Eine Abwei­chung von mehr als 15% erfor­de­re eine beson­de­re Recht­fer­ti­gung. Eine Dif­fe­renz von bis zu 15% sei vom Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers gedeckt, weil gewis­se Abwei­chun­gen auf­grund des ste­ti­gen Bevöl­ke­rungs­wan­dels unver­meid­bar sei­en. Die (vol­le) Aus­schöp­fung der Abwei­chungs­to­le­ranz von 25% brin­ge aber einen nicht uner­heb­li­chen Ein­griff in die Wahl­rechts- und die Chan­cen­gleich­heit mit sich und müs­se des­halb im Ein­zel­fall durch die jewei­li­ge Kom­mu­ne ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt wer­den. Als legi­ti­mer Grund kom­me das gesetz­lich ver­an­ker­te Ziel der Wah­rung räum­li­cher Zusam­men­hän­ge in Betracht. Hin­ter die­sem Aspekt müss­ten indes ver­fas­sungs­recht­li­che Zie­le ste­hen, die ein der Wahl­rechts- und Chan­cen­gleich­heit ver­gleich­ba­res Gewicht besä­ßen. Eine pau­scha­lie­ren­de Anwen­dung der 25%-Klausel zum Zwe­cke der Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung wer­de die­sem Erfor­der­nis nicht gerecht. Die Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung sei – eben­so wie der Gesichts­punkt einer leich­te­ren Zuord­nung des jewei­li­gen Wahl­be­zirks zu einem Wohn­ge­biet – kein durch die Ver­fas­sung legi­ti­mier­ter Grund, der sich mit der Wahl­rechts­gleich­heit die Waa­ge hal­ten könne.

Son­der­vo­tum der Ver­fas­sungs­rich­te­rin Prof. Dr. Dau­ner-Lieb sowie der Ver­fas­sungs­rich­ter Prof. Dr. Heusch und Dr. Röhl zur Abschaf­fung der Stichwahl

Die Ver­fas­sungs­rich­te­rin Prof. Dr. Dau­ner-Lieb sowie die Ver­fas­sungs­rich­ter Prof. Dr. Heusch und Dr. Röhl haben ein Son­der­vo­tum abge­ge­ben, das sich ledig­lich auf die Ent­schei­dung des Senats zur Abschaf­fung der Stich­wahl bezieht. Sie gehen davon aus, dass die Ent­schei­dung des Lan­des­ge­setz­ge­bers zur Abschaf­fung eines zwei­ten Wahl­gangs bei der Wahl der Haupt­ver­wal­tungs­be­am­ten und ‑beam­tin­nen der Gemein­den und Krei­se mit der Ver­fas­sung des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len ver­ein­bar sei, ins­be­son­de­re auch mit dem dort ver­an­ker­ten Demo­kra­tie­prin­zip und den ver­fas­sungs­recht­li­chen Wahl­rechts­grund­sät­zen. Die Senats­mehr­heit über­hö­he den demo­kra­ti­schen Gehalt von Stich­wah­len und ver­lie­re dabei die zumeist sin­ken­de Wahl­be­tei­li­gung bei sol­chen Wah­len aus dem Blick. Das Gericht dürf­te nicht die tat­säch­li­chen und recht­li­chen Wer­tun­gen des demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Gesetz­gebers durch sei­ne eige­nen ersetzen.

Akten­zei­chen: VerfGH 35/19

(Quel­le: Pres­se­mit­tei­lung des Verfassungs­gerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen)